פרשנות | די עם הפנטזיה: ממשלות ישראל מעולם לא יישמו משילות על הבדואים בדרום
סכסוך הקרקעות בין מדינת ישראל לבדואים נגרר מ-1948. הבדואים טוענים לבעלות חוקית על קרקעות ללא אסמכתאות. המדינה טוענת כי אין לבדואים זכות משפטית על הקרקע, אך נמנעת מליישם משילות. המצב כך עשרות שנים - בלי צפי לפתרון
עמי רוחקס דומבה
| 16/01/2022
צילום: משטרת ישראל
מהומות הבדואים בדרום שהציפו בימים האחרונים את כלי התקשורת בישראל בתמונות וכתבות, מרביתן תחת הכותרת ״אובדן המשילות בנגב״, אינן תוצר של הממשלה הנוכחית. או הקודמת. או זו לפניה. או זו לפניה. גם אין משמעות אם הממשלה היא שמאל, ימין או מרכז.
בחינת העובדות תראה כי מדובר במחדל מתמשך מאז 1948, עת כוחות צה״ל ריכזו את הבדואים שנשארו בארץ (אלו שלא ברחו מישראל בימי מלחמת העצמאות) באזור תחת השם ״אזור הסייג״. זהו האזור שעד היום מרוכזים בו היישובים הבדואים המוצהרים והפזורה. בשנת 1954 זכו הבדווים בנגב לאזרחות ישראלית. עד שנת 1966 הם היו תחת ממשל צבאי.
שטח אזור הסייג כ 1,100 קמ״ר והוא משתרע מכביש חברון - באר שבע מזרחה לאורך הקו הירוק עד סביבות תל ערד, יורד דרומה עד ממשית וחוזר לבאר/שבע דרך תל ירוחם. לשון נוספת משתרעת משובל בכוון דרומי-מזרחי ומתחברת לאזור העיקרי ליד כביש חברון – באר שבע.
בדצמבר 2007 מינה שר הבינוי והשיכון דאז, זאב בוים, ועדה אשר תמליץ לממשלה על מדיניות להסדרת ההתיישבות הבדווית בנגב ובכלל זה גיבוש הצעות לתיקוני חקיקה. הוועדה קיבלה את השם ״וועדת גולדברג״ על שם השופט בדימוס של בית המשפט העליון, אליעזר גולדברג, שמונה כיו״ר הוועדה.
על פי דו״ח הוועדה, ״היחס לבדווים שנותרו בתחום המדינה אופיין מאז קום המדינה בשתי מגמות סותרות: "מצד אחד כאוכלוסייה שהפגינה הזדהות ונאמנות למדינה בעיקר על ידי השרות בכוחות הביטחון. מצד שני כחברה נוודית המאיימת על הטריטוריאליות של המדינה החדשה.״
היחס לבדואים הושפע הרבה ממאבק הבעלות על הקרקעות בין השבטים השונים למדינה. מדובר בשבטים בדואים שחלקם היו כאן טרם קום המדינה. אלו, נסמכו על החוק הבדואי והחלטות השלטון העותמאני וטענו כי עצם העובדה שהם גרו על הקרקע ועיבדו אותה לאורך עשרות או מאות שנים - מעניקה להם זכות חוקית על הקרקע.
״לטענת הבדווים הכיר השלטון התורכי ואחריו הבריטי, בזכויות הבעלות על הקרקע עליה הם יושבים דורות רבים. הכרה שהתבטאה, בין היתר, במסי קרקע שגבו מהם בתקופות אלו. לא זו בלבד, אלא שהבדווים גם מכרו קרקעות בתקופת המנדט לתנועה הציונית, ומכירות אלה הוכרו ונרשמו בספרי המקרקעין (הטאבו)״, נכתב בדו״ח.
ובכן, סכסוך הקרקעות שהתחיל רשמית ב-1971 עם ניסיון משפטי להסדיר את הבעלות על קרקעות בצפון הנגב (חוק המקרקעין חוקק בשנת 1969), הגיע די מהר לבג״צ (74/218 הואשלה נ' מדינת ישראל) . בג״צ למד את החוקים העותמאנים, ומצא, כי לא כך הדבר. בחוק העותמאני ישנה הגדרה לגבי קרקע שוממת.
כלומר, כזו שאין לאיש מסמך המעיד כי הוא הבעלים של השטח. ורק למעט מאד בדואים יש מסמכים כאלו. למעשה, טוען החוק העותמאני כי ניתן לעבד את הקרקע, תמורת מס, אך הבעלות על הקרקע נשארת בידי המדינה.
בבג״צ נוסף (ע"א 12/4220) קבעה השופטת אסתר חיות, כיום נשיאת בג״צ, כי ״לאחר שבחנתי את טענות הצדדים בסוגיה זו אני סבורה כי יש לדחות את טענת המערערים בדבר קיומה של אוטונומיה בדואית בשטחי הנגב קודם הקמת המדינה.״
״[...] המערערים מבקשים להיבנות מהחולשה השלטונית שאפיינה את התקופה העות'מאנית בכל הנוגע לשטחי הנגב ולפרשה כמתן אוטונומיה לשבטים הבדואים שחיו באותו אזור. ואולם, גם אם המקורות שאליהם הפנו המערערים יש בהם כדי ללמד על קושי לשלוט בטריטוריה זו, אין להסיק מכך על מתן האוטונומיה הנטענת בלא ראיות מפורשות המעידות על כך ועל הענקת זכויות קניין בשטחי הנגב בהתאם לדין הבדואי המסורתי, כנטען. ראיות כאלה לא הוצגו על ידי המערערים.״
ובכן, ניתן לראות כי סכסוך הקרקעות בין השבטים הבדואים למדינת ישראל התחיל ב-1948 עם ריכוזם באזור הסייג, דרך חוק המקרקעין שהביא ל״מלחמות משפטיות״ סביב הבעלות על הקרקע משנת 1971.
מבקר המדינה
אפרופו דיון על משילות, ב2021, לפני כשנה, פרסם מבקר המדינה דו״ח תחת הכותרת ״היבטי משילות בנגב״. על פי הפרסום, המונח משילות מתאר את יכולתה של הממשלה להצליח למלא את תפקידיה וליישם את סמכויותיה ומדיניותה בצורה טובה ויעילה. כאמור, אף ממשלה בישראל לא השיגה זאת בהיבט הבדואים בדרום.
על פי הדו״ח, ישנם בנגב כ-270,000 בדואים (מספר שאינו מדויק. המדינה לא סוקרת את תושבי הפזורה). רק כ-41 אחוזים מהבדואים בדרום מתגוררים בתשעה יישובים מוכרים. כל השאר בפזורה. ישנן 10,000 לידות כל שנה של נשים בדואיות. האוכלוסיה הבדואית מכפילה את עצמה בכל 13 שנים.
הדו״ח של המבקר מפרט את הפעולות שעשו או לא עשו בהקשר הבדואים. בין על ידי רשות ההסדרה או תשעה משרדי ממשלה שנוגעים בהיבט כזה או אחר בחיי השגרה של הבדואים.
״רשות ההסדרה ביצעה באופן חלקי את היעדים שפורטו בתוכנית העבודה שלה לשנת 2019 בתחומים של פיתוח מגרשי מגורים, פינוי והסדרת תושבים מהפזורה ביישובי קבע ואישור עסקאות לשיווק מגרשי מגורים כמענה לריבוי הטבעי״, כותב המבקר.
דו״ח המבקר מפרט גם את המצב העגום של החיים ביישובים בדואים, אלו המוסדרים ואלו בפזורה. ״על פי המדד החברתי-כלכלי שעורכת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, הדירוג החברתי-כלכלי של היישובים הבדואיים בנגב נמוך ביחס לשאר היישובים בנגב, ולא חל שינוי מהותי בדירוג היישובים הבדואיים לאורך השנים על אף ההשקעה הממשלתית מכוח החלטות ממשלה״, כותבים בדו״ח.
אחת ההמלצות של המבקר לראש הממשלה ואולי למל״ל היא: ״מומלץ כי המשרדים הממשלתיים, ובראשם משרד ראש הממשלה, האחראיים לטיפול באוכלוסייה הלא - יהודית בנגב יקבעו גורם מתכלל, אשר יהיה אחראי גם לתוכנית האסטרטגית, שתכלול את כל התחומים הרלוונטיים לטיפול באוכלוסייה הלא -יהודית, ויעקבו אחר יישומה.״
״שומר החומות״ וכניסת רע״מ לממשלה
כאמור, הסכסוך בין השבטים הבדואים לממשלה הישראלית נמשך לאורך כל שנות ההיסטוריה של המדינה. עם זאת, שני אירועים שארעו בשנים האחרונות היו בבחינת ״גפרור למדורה״ בהקשר זה.
במאי 2021 נפתח סבב לחימה נוסף בין מדינת ישראל לחמאס בעזה (״שומר החומות״. במהלך סבב לחימה זה, השתתפו בדואים בתקיפת אזרחים ישראלים לאורך צירי התנועה הגובלים עם מקום מושבם. בין היתר, דוווחו התפרעויות וניסיונות פגיעה ורצח נגד ישראלים שנעו בכבישים באזור צומת שוקת.
אירוע נוסף, פוליטי במהותו, הוא כניסת מפלגת רע״מ לקואליציה במרץ 2021. רע״מ היא הפלג הדרומי של התנועה האיסלאמית (לאחר הפילוג ב-1996). בעוד הפלג הצפוני בהנהגת ראאד סלאח וכאמל חטיב רוצה אוטונומיה ממדינת ישראל באום אל פאחם, הפלג הדרומי שמרכזו ברהט היה ונשאר פרגמטי יותר. פוליטי יותר. בכל אופן, שני פלגי התנועה כפופים למועצת השורא המזוהה עם זרם האחים המוסלמים.
כניסת רע״מ לקואליציה לצד שחרורו מהכלא של ראאד סלאח בדצמבר האחרון הביאה למלחמת יוקרה בין שני פלגי התנועה. מחד, הפלג הדרומי צובר השפעה דרך השותפות שלו בקואליציה, אך על חשבון הפרגמטיות. מאידך, הפלג הצפוני שהוצא מחוץ לחוק בשנות האלפיים, מעדיף להשתמש בפעולות מחאה אלימות כדרך להשיג השגים פוליטיים.
האירועים של הימים האחרונים, כך נטען בכלי התקשורת, הן בעידוד הפלג הצפוני, כאשר כמאל חטיב אף איים על מדינת ישראל בוידאו בצורה מפורשת מאזור שבט אלאטרש. האיום נוגע, כמובן, לבעלות על הקרקעות.
תהליכים כמו ההתפרעויות האלימות של חלק מהבדואים באזור צומת שוקת במהלך מבצע ״שומר החומות״, הכניסה לקואליציה של רע״מ ושחרורו של ראאד סאלח מהכלא, כל אלו, הביאו את השטח לרתיחה במהומות האחרונות. לזאת יש להוסיף טענות בתקשורת הישראלית על מעורבות גורמי חמאס מעזה בעידוד המהומות. לטענת חלק מהפרשנים, חמאס רואה בבדואים ״זרוע״ נוספת שיכולה , בהנתן פקודה, לגרום להעסקת כוחות הביטחון.
למרות זאת, נראה כי הבדואים לא צריכים את חמאס בשביל להוציא חמתם על מדינת ישראל. זאת, כאמור, כחלק מאותו סכסוך קרקעות ארוך שנים, שגם היום, 2022, אין חזון באופק כיצד לפתור אותו בדרכים שאינן כוללות אלימות.
מדינת ישראל מצידה אינה מחילה משילות. היא אינה עורכת סקרים בפזורה ואינה גובה מיסים כמעט בשל האלימות שמפעילים הבדואים כלפי נציגי הממשל שבאים לערוך ביקורות. הבדואים מצדם אינם מראים גמישות להסדיר את ההתיישבות שלהם בנגב ביישובים מוסדרים (הצעות עבר להקמת יישובי קבע חדשים נדחו על ידי הבדואים).
במצב הנוכחי, נראה כי הטיפול בבעייה הבדואית דומה לטיפול בבעייה העזתית - סבב אלימות כל כמה שנים.
סכסוך הקרקעות בין מדינת ישראל לבדואים נגרר מ-1948. הבדואים טוענים לבעלות חוקית על קרקעות ללא אסמכתאות. המדינה טוענת כי אין לבדואים זכות משפטית על הקרקע, אך נמנעת מליישם משילות. המצב כך עשרות שנים - בלי צפי לפתרון
צילום: משטרת ישראל
מהומות הבדואים בדרום שהציפו בימים האחרונים את כלי התקשורת בישראל בתמונות וכתבות, מרביתן תחת הכותרת ״אובדן המשילות בנגב״, אינן תוצר של הממשלה הנוכחית. או הקודמת. או זו לפניה. או זו לפניה. גם אין משמעות אם הממשלה היא שמאל, ימין או מרכז.
בחינת העובדות תראה כי מדובר במחדל מתמשך מאז 1948, עת כוחות צה״ל ריכזו את הבדואים שנשארו בארץ (אלו שלא ברחו מישראל בימי מלחמת העצמאות) באזור תחת השם ״אזור הסייג״. זהו האזור שעד היום מרוכזים בו היישובים הבדואים המוצהרים והפזורה. בשנת 1954 זכו הבדווים בנגב לאזרחות ישראלית. עד שנת 1966 הם היו תחת ממשל צבאי.
שטח אזור הסייג כ 1,100 קמ״ר והוא משתרע מכביש חברון - באר שבע מזרחה לאורך הקו הירוק עד סביבות תל ערד, יורד דרומה עד ממשית וחוזר לבאר/שבע דרך תל ירוחם. לשון נוספת משתרעת משובל בכוון דרומי-מזרחי ומתחברת לאזור העיקרי ליד כביש חברון – באר שבע.
בדצמבר 2007 מינה שר הבינוי והשיכון דאז, זאב בוים, ועדה אשר תמליץ לממשלה על מדיניות להסדרת ההתיישבות הבדווית בנגב ובכלל זה גיבוש הצעות לתיקוני חקיקה. הוועדה קיבלה את השם ״וועדת גולדברג״ על שם השופט בדימוס של בית המשפט העליון, אליעזר גולדברג, שמונה כיו״ר הוועדה.
על פי דו״ח הוועדה, ״היחס לבדווים שנותרו בתחום המדינה אופיין מאז קום המדינה בשתי מגמות סותרות: "מצד אחד כאוכלוסייה שהפגינה הזדהות ונאמנות למדינה בעיקר על ידי השרות בכוחות הביטחון. מצד שני כחברה נוודית המאיימת על הטריטוריאליות של המדינה החדשה.״
היחס לבדואים הושפע הרבה ממאבק הבעלות על הקרקעות בין השבטים השונים למדינה. מדובר בשבטים בדואים שחלקם היו כאן טרם קום המדינה. אלו, נסמכו על החוק הבדואי והחלטות השלטון העותמאני וטענו כי עצם העובדה שהם גרו על הקרקע ועיבדו אותה לאורך עשרות או מאות שנים - מעניקה להם זכות חוקית על הקרקע.
״לטענת הבדווים הכיר השלטון התורכי ואחריו הבריטי, בזכויות הבעלות על הקרקע עליה הם יושבים דורות רבים. הכרה שהתבטאה, בין היתר, במסי קרקע שגבו מהם בתקופות אלו. לא זו בלבד, אלא שהבדווים גם מכרו קרקעות בתקופת המנדט לתנועה הציונית, ומכירות אלה הוכרו ונרשמו בספרי המקרקעין (הטאבו)״, נכתב בדו״ח.
ובכן, סכסוך הקרקעות שהתחיל רשמית ב-1971 עם ניסיון משפטי להסדיר את הבעלות על קרקעות בצפון הנגב (חוק המקרקעין חוקק בשנת 1969), הגיע די מהר לבג״צ (74/218 הואשלה נ' מדינת ישראל) . בג״צ למד את החוקים העותמאנים, ומצא, כי לא כך הדבר. בחוק העותמאני ישנה הגדרה לגבי קרקע שוממת.
כלומר, כזו שאין לאיש מסמך המעיד כי הוא הבעלים של השטח. ורק למעט מאד בדואים יש מסמכים כאלו. למעשה, טוען החוק העותמאני כי ניתן לעבד את הקרקע, תמורת מס, אך הבעלות על הקרקע נשארת בידי המדינה.
בבג״צ נוסף (ע"א 12/4220) קבעה השופטת אסתר חיות, כיום נשיאת בג״צ, כי ״לאחר שבחנתי את טענות הצדדים בסוגיה זו אני סבורה כי יש לדחות את טענת המערערים בדבר קיומה של אוטונומיה בדואית בשטחי הנגב קודם הקמת המדינה.״
״[...] המערערים מבקשים להיבנות מהחולשה השלטונית שאפיינה את התקופה העות'מאנית בכל הנוגע לשטחי הנגב ולפרשה כמתן אוטונומיה לשבטים הבדואים שחיו באותו אזור. ואולם, גם אם המקורות שאליהם הפנו המערערים יש בהם כדי ללמד על קושי לשלוט בטריטוריה זו, אין להסיק מכך על מתן האוטונומיה הנטענת בלא ראיות מפורשות המעידות על כך ועל הענקת זכויות קניין בשטחי הנגב בהתאם לדין הבדואי המסורתי, כנטען. ראיות כאלה לא הוצגו על ידי המערערים.״
ובכן, ניתן לראות כי סכסוך הקרקעות בין השבטים הבדואים למדינת ישראל התחיל ב-1948 עם ריכוזם באזור הסייג, דרך חוק המקרקעין שהביא ל״מלחמות משפטיות״ סביב הבעלות על הקרקע משנת 1971.
מבקר המדינה
אפרופו דיון על משילות, ב2021, לפני כשנה, פרסם מבקר המדינה דו״ח תחת הכותרת ״היבטי משילות בנגב״. על פי הפרסום, המונח משילות מתאר את יכולתה של הממשלה להצליח למלא את תפקידיה וליישם את סמכויותיה ומדיניותה בצורה טובה ויעילה. כאמור, אף ממשלה בישראל לא השיגה זאת בהיבט הבדואים בדרום.
על פי הדו״ח, ישנם בנגב כ-270,000 בדואים (מספר שאינו מדויק. המדינה לא סוקרת את תושבי הפזורה). רק כ-41 אחוזים מהבדואים בדרום מתגוררים בתשעה יישובים מוכרים. כל השאר בפזורה. ישנן 10,000 לידות כל שנה של נשים בדואיות. האוכלוסיה הבדואית מכפילה את עצמה בכל 13 שנים.
הדו״ח של המבקר מפרט את הפעולות שעשו או לא עשו בהקשר הבדואים. בין על ידי רשות ההסדרה או תשעה משרדי ממשלה שנוגעים בהיבט כזה או אחר בחיי השגרה של הבדואים.
״רשות ההסדרה ביצעה באופן חלקי את היעדים שפורטו בתוכנית העבודה שלה לשנת 2019 בתחומים של פיתוח מגרשי מגורים, פינוי והסדרת תושבים מהפזורה ביישובי קבע ואישור עסקאות לשיווק מגרשי מגורים כמענה לריבוי הטבעי״, כותב המבקר.
דו״ח המבקר מפרט גם את המצב העגום של החיים ביישובים בדואים, אלו המוסדרים ואלו בפזורה. ״על פי המדד החברתי-כלכלי שעורכת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, הדירוג החברתי-כלכלי של היישובים הבדואיים בנגב נמוך ביחס לשאר היישובים בנגב, ולא חל שינוי מהותי בדירוג היישובים הבדואיים לאורך השנים על אף ההשקעה הממשלתית מכוח החלטות ממשלה״, כותבים בדו״ח.
אחת ההמלצות של המבקר לראש הממשלה ואולי למל״ל היא: ״מומלץ כי המשרדים הממשלתיים, ובראשם משרד ראש הממשלה, האחראיים לטיפול באוכלוסייה הלא - יהודית בנגב יקבעו גורם מתכלל, אשר יהיה אחראי גם לתוכנית האסטרטגית, שתכלול את כל התחומים הרלוונטיים לטיפול באוכלוסייה הלא -יהודית, ויעקבו אחר יישומה.״
״שומר החומות״ וכניסת רע״מ לממשלה
כאמור, הסכסוך בין השבטים הבדואים לממשלה הישראלית נמשך לאורך כל שנות ההיסטוריה של המדינה. עם זאת, שני אירועים שארעו בשנים האחרונות היו בבחינת ״גפרור למדורה״ בהקשר זה.
במאי 2021 נפתח סבב לחימה נוסף בין מדינת ישראל לחמאס בעזה (״שומר החומות״. במהלך סבב לחימה זה, השתתפו בדואים בתקיפת אזרחים ישראלים לאורך צירי התנועה הגובלים עם מקום מושבם. בין היתר, דוווחו התפרעויות וניסיונות פגיעה ורצח נגד ישראלים שנעו בכבישים באזור צומת שוקת.
אירוע נוסף, פוליטי במהותו, הוא כניסת מפלגת רע״מ לקואליציה במרץ 2021. רע״מ היא הפלג הדרומי של התנועה האיסלאמית (לאחר הפילוג ב-1996). בעוד הפלג הצפוני בהנהגת ראאד סלאח וכאמל חטיב רוצה אוטונומיה ממדינת ישראל באום אל פאחם, הפלג הדרומי שמרכזו ברהט היה ונשאר פרגמטי יותר. פוליטי יותר. בכל אופן, שני פלגי התנועה כפופים למועצת השורא המזוהה עם זרם האחים המוסלמים.
כניסת רע״מ לקואליציה לצד שחרורו מהכלא של ראאד סלאח בדצמבר האחרון הביאה למלחמת יוקרה בין שני פלגי התנועה. מחד, הפלג הדרומי צובר השפעה דרך השותפות שלו בקואליציה, אך על חשבון הפרגמטיות. מאידך, הפלג הצפוני שהוצא מחוץ לחוק בשנות האלפיים, מעדיף להשתמש בפעולות מחאה אלימות כדרך להשיג השגים פוליטיים.
האירועים של הימים האחרונים, כך נטען בכלי התקשורת, הן בעידוד הפלג הצפוני, כאשר כמאל חטיב אף איים על מדינת ישראל בוידאו בצורה מפורשת מאזור שבט אלאטרש. האיום נוגע, כמובן, לבעלות על הקרקעות.
תהליכים כמו ההתפרעויות האלימות של חלק מהבדואים באזור צומת שוקת במהלך מבצע ״שומר החומות״, הכניסה לקואליציה של רע״מ ושחרורו של ראאד סאלח מהכלא, כל אלו, הביאו את השטח לרתיחה במהומות האחרונות. לזאת יש להוסיף טענות בתקשורת הישראלית על מעורבות גורמי חמאס מעזה בעידוד המהומות. לטענת חלק מהפרשנים, חמאס רואה בבדואים ״זרוע״ נוספת שיכולה , בהנתן פקודה, לגרום להעסקת כוחות הביטחון.
למרות זאת, נראה כי הבדואים לא צריכים את חמאס בשביל להוציא חמתם על מדינת ישראל. זאת, כאמור, כחלק מאותו סכסוך קרקעות ארוך שנים, שגם היום, 2022, אין חזון באופק כיצד לפתור אותו בדרכים שאינן כוללות אלימות.
מדינת ישראל מצידה אינה מחילה משילות. היא אינה עורכת סקרים בפזורה ואינה גובה מיסים כמעט בשל האלימות שמפעילים הבדואים כלפי נציגי הממשל שבאים לערוך ביקורות. הבדואים מצדם אינם מראים גמישות להסדיר את ההתיישבות שלהם בנגב ביישובים מוסדרים (הצעות עבר להקמת יישובי קבע חדשים נדחו על ידי הבדואים).
במצב הנוכחי, נראה כי הטיפול בבעייה הבדואית דומה לטיפול בבעייה העזתית - סבב אלימות כל כמה שנים.
